江油市：嚴管”+“放活”并重 加快推進美麗鄉村建設
——江油市農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點案例
中共江油市委江油市人民政府
隨著城鎮化快速推進，農業轉移人口數量不斷增加，農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。2020年6月，中央深改委審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，拉開了農村宅基地改革的序幕。2020年9月，中央農辦、農業農村部在全國104個縣（市、區）以及3個地級市啟動實施新一輪農村宅基地制度改革試點，總結經驗在全國推廣。今年2月，省委常委、綿陽市委書記曹立軍在江油市調研時提出部署開展宅基地改革試點工作，江油市委、市政府認真貫徹落實中央、省委、綿陽市委關于宅基地改革決策試點工作部署，成立以市委書記、市長任雙組長的兩項改革“后半篇”文章“三個微改革”工作領導小組，在廣泛調研的基礎上，充分借鑒湖南省瀏陽市等試點經驗，制定《農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點工作實施方案》等1+4+2政策體系，在壩區、丘區和山區各選2個村開展試點，穩慎推進閑置宅基地和住宅盤活利用試點。目前，全市成功盤活農房142宗，閑置農房使用權流轉交易鑒證的做法被《人民日報》報道。
一、改革的主要做法。
江油市綜合采用“統一規劃、多元取得、有償退出、集約利用、完善權能、有效盤活”的舉措，探索形成“集體主導自主盤活，空間騰挪高效利用，引入資本共同發展，以城帶鄉合作建房，統籌用地布局業態”等盤活模式，有效突破了鄉村振興土地和資金“瓶頸”，充分激發了鄉村振興發展活力。
1、建立一套工作機制，變“單向行動”為“多方聯動。堅持以機制建設為引領，有效激發內生動力，形成改革合力。一是構建三級聯動機制。牢固樹立“一盤棋”思想，系統謀劃、統籌推進，建立市、鄉（鎮）、村三級聯動機制，成立以市委書記、市長任組長的領導小組和3個工作推進組，試點鄉鎮組建專班推進，試點村以“支部領航、黨員領干、群眾跟跑”的方式抓實落地，高規格高質量推動試點工作。二是建立多方聯管機制。圍繞宅基地和住宅規范管理、有償退出、“三權分置”、順暢流轉等出臺《指導意見》，形成政策體系，明確宅基地管理政府主體責任、村集體直接責任，理順農業農村、自然資源、住建等職能部門職責，形成政府主導、村兩委主管、職能部門聯動、其他相關部門配合的監管網絡。聯合公安、行政審批、執法等部門力量組建綜合執法隊伍，加強動態巡查整治，確保宅基地使用合規、退出有序，及時發現和處置涉及宅基地的違法違規行為30余起，拆除“一戶多宅”15戶、面積10.49畝。三是構建群眾聯結機制。建立宅基地民主管理制度，充分發揮群眾主人翁作用，調動群眾參與自治管理。村組建立宅基地管理理事會，通過村民會議或村民代表會議集體研究宅基地申請、使用、退出等事宜。創新住房財產權貸款風險擔保機制，設立風險擔?；?/font>1000萬元，解決農戶產業發展資金難題，已放貸8戶、130萬元。探索租金收益、入股分紅、勞務收入等閑置宅基地和住宅收益分配機制，實現戶均年租金收益達3000元以上，年人均務工增收1.5萬元，永勝藏王寨村和青蓮鎮雙石村集體經濟組織平均分紅達2萬元以上。
2、明確一套操作標準，變“粗放管理”為“精細治理”
堅持從流程設計入手，加強源頭規范管理，形成有效的宅基地管理體系。一是明確申請條件。建立建房分戶和宅基地申請、轉讓、使用等機制，按照“一戶一宅”原則，明確“一戶”認定標準、宅基地分配資格戶認定標準、新增宅基地用地標準、不得再申請宅基地和可以收回宅基地使用權的條件等，嚴控建房面積和標準。發揮規劃的控制和引導作用，合理布局農村集中居住點，支持集中建房，節約、集約用地，鼓勵集鎮規劃建設用地范圍外的農戶按照城鎮化和集約用地要求向集鎮、中心村的集中居住區集聚，逐步實現集中居住。二是明確審批流程。研究出臺《江油市農村住房建設管理辦法》等涉及宅基地審批監管系列文件，制定宅基地審批流程圖，理順“市級主導、鄉鎮主責、村級主體”農村宅基地管理架構和鄉鎮、村、組三級審核流程，全面加強和規范農村宅基地管理。落實行權下放政策，將宅基地審批、規劃許可、建房管控等審批職權下放至鄉鎮，實行“一站式”服務，充分保障農民申請用地建房合理訴求。三是明確退出標準。研究制定《江油市農村宅基地退出指導意見》，明確宅基地退出方式和范圍，規定宅基地退出補償標準及資金來源。提倡村民將閑置宅基地使用權直接贈于集體經濟組織或本集體經濟組織符合宅基地申請條件的成員。鼓勵閑置宅基地有償退出，建立退還激勵制度，對主動放棄已有的合法宅基地并承諾不再申請宅基地的，由村集體經濟組織收回并給予適當補償。通過改革宅基地取得、退出、流轉管理制度賦予宅基地更多權能，有序盤活農村閑置宅基地。
3、打造三類示范典型，變“沉睡資產”為“發展資源”
堅持示范推進，創新工作模式，有效盤活利用農村閑置宅基地和住宅。一是“農戶+村集體+主體”以房出租盤活利用。通過村集體集中收儲閑置住宅后統一流轉給企業盤活利用，村集體收取公共資源占用費，農民收取租金以獲得財產性收入。藏王寨村將閑置住房提交產權交易中心掛牌流轉，與流入方江油市轎子頂紫杉旅游度假有限公司合作開發，投資1000萬元打造歸心谷民宿旅游項目，農戶每年獲得超過3000元的流轉費，解決周邊農民就業50余人，村集體增收22萬元。二是“農戶+村集體+業主”以地入股盤活利用。農戶自愿將宅基地使用權交由村集體，由村集體經濟組織尋求聯營方共同發展新興產業。青蓮鎮和永勝鎮依托太白蔬菜、優質糧油兩大現代農業園區項目，整合鄉村振興戰略獎補資金，收儲閑置住宅和宅基地，與園區項目同步規劃，統一打造新聚居點，發展文創旅游、餐飲民宿等新產業新業態以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等產業融合發展項目。大堰鎮青龍村利用3戶閑置宅基地引入社會資本3000余萬元，打造逸景鄉舍文旅項目，帶動流轉周邊土地100余畝，解決周邊農民就業20余人。三是“農戶+村集體+公司”以地入市盤活利用。對具有穩定非農收入、長期城鎮居住的農民自愿放棄宅基地資格權的，村集體經濟組織按照有償退出政策給予補償。按照“規劃有序、優化配置、鎮域統籌、集約利用”原則，圍繞產業發展需求，打破村行政界限，將村集體經濟組織統一收儲的騰退閑置宅基地和閑置的公共服務類建設用地通過村莊規劃和優化建設用地布局調整轉化為集體經營性建設用地，形成節余建設用地指標并統一集中使用。截至目前，已完成雙石村規劃編制，實現異地調配建設用地指標30.5畝。
二、改革形成的經驗。
江油市堅持試點先行，緊緊抓住農村宅基地管理和盤活兩個關鍵環節做文章，針對農村宅基地“取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不彰、資源閑置”等問題，從制度建設入手，統籌協調，總體設計，構建起科學規范的宅基地管理體系，為破解農村宅基地和住宅閑置問題作出了有益探索，為深化農村土地改革和宅基地管理積累了寶貴經驗：一是強化制度建設是改革試點推進與成效取得的保障。自開展改革試點以來，圍繞宅基地和住宅規范管理、有償退出、“三權分置”、順暢流轉等出臺《指導意見》等綱領性文件，形成政策體系。圍繞穩慎推進農民住房財產權保證貸款，研制第三方評估機制等配套政策4個。圍繞住房建設監管，出臺農村自建房管理辦法以及審批流程，形成宅基地申請、使用、退出、執法監管等閉合管理體系，是實現宅基地管理標準化規范化便民化目標的重要保障。二是堅持以人為本是改革試點推進與成效取得的基礎。在改革試點中，始終將維護群眾利益放在首位，從村規劃上入手，充分滿足群眾建房需求；從產業布局發力，有效盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，實現農民增收致富；從審批管理上設計，讓村民參與宅基地申請、使用、退出和使用權流轉等民主決策，農民成為試點工作的推動者和主要受益者，得到了廣大群眾的擁護和支持。三是注重實干創新是改革試點推進與成效取得的根本。在試點過程中進行了深入細致的調查摸底，建立宅基地管理信息庫，為宅基地管理利用奠定了基礎。在改革試點內容上，特別是在機制建設上、利益分配上、措施落實上不縮手縮腳、患得患失，而是有破有立、與時俱進，努力增強改革制度的系統性、整體性、協同性。創新閑置農房使用權流轉交易鑒證，賦予了宅基地更多權能，探索形成的“以房出租、以地入股、以地入市”等模式有效盤活了閑置宅基地和閑置住宅，激發了鄉村振興活力。